Sentencia A. 2778/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2778/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Asuntos no atribuidos por ley a otras jurisdicciones

 

 (...) En aplicación de la cláusula general de competencia establecida en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del GGP, la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad civil es la competente para conocer de las controversias presentadas por las Empresa de Servicios Públicos privadas, relacionados con contratos de suministro cuando no conste que estos últimos puedan derivarse de un contrato estatal (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2778 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3578

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva -Santander y el Juzgado Segundo Administrativo de San Gil -Santander.

 

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Bogotá D. C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1.                 Por intermedio de apoderado Judicial, el Acueducto Regional Cooperativo El Común (Acuascoop LTDA. E.S.P.) presentó demanda ordinaria de declaración de existencia de contrato de suministro de agua sin tratar en bloque, contra la Corporación del Acueducto y Alcantarillado Regional de Agua Fría (Corpoaguafría), por los siguientes hechos:[1]

 

(i)   Acuascoop LTDA. E.S.P., realiza el suministro de agua en bloque, para lo cual se hace necesario la instalación de macromedidores, como lo ordena el artículo 4 de la Resolución CRA 608 de 2012 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, y el reglamento interno de Acuascoop para poder establecer el consumo de los usuarios y de esta forma realizar las facturas de cobro.

(ii) En el año 2009, Acuascoop LTDA. E.S.P. trató de realizar la instalación del macromedidor, pero este mismo año fue retirado por el señor José Romero Durán representante legal de dicha entidad sin que a la fecha se haya podido realizar la instalación del mismo.

(iii)          Corpoaguafría está adscrita a Acuascoop LTDA. E.S.P., hace 18 años por solicitud directa de la misma corporación y desde la fecha, Acuascoop ha suministrado diariamente el servicio de agua a la entidad demandada de forma continua e ininterrumpida.

(iv)           En la actualidad en la vereda Agua Fría de Villanueva, la cual integra Corpoaguafría existen aproximadamente 96 familias que son beneficiadas con el agua suministrada por Acuascoop LTDA. E.S.P., utilizada para el consumo humano y riego de cultivos.

(v) A partir de su inclusión a Acuascoop LTDA. E.S.P., Corpoaguafría se ha negado a firmar y legalizar el contrato de suministro existente entre estas dos entidades y a la instalación del macromedidor.

 

2.                 El asunto le correspondió al Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva, el cual mediante providencia del 21 de octubre de 2016 declaró falta de jurisdicción, por considerar que la entidad demandante es una empresa de servicios públicos domiciliarios y la controversia versa sobre un tema contractual en la que se pretende la declaratoria de existencia de un contrato de suministro, lo cual conforme a lo establecido en el numeral 1 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 es competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.[2] En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la mencionada jurisdicción para lo de su competencia.

 

3.                 Repartido nuevamente el asunto, le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de San Gil, el cual mediante proveído del 7 de febrero de 2017 inadmitió la demanda sin que la misma fuese subsanada. En consecuencia, mediante Auto de 28 de febrero de 2017 rechazó la demanda, decisión que fue objeto de recurso de apelación, el cual fue concedido en el efecto suspensivo.[3]

 

4.                 El Tribunal Administrativo de Santander, mediante Auto del 20 de febrero de 2019 revocó el proveído mediante el cual se rechazó la demanda y ordenó seguir el trámite correspondiente. Posteriormente, se realizó audiencia inicial el 5 de febrero de 2020, la cual ante la falta de ánimo conciliatorio entre las partes se reanudó el 7 de abril de 2021. Luego, se desarrolló la audiencia de pruebas el 4 de agosto de 2021, corriendo traslado para presentar alegatos de conclusión.[4]

 

5.                 El 21 de septiembre de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo de San Gil, decidió declarar su falta de jurisdicción para seguir adelantando el proceso, por considerar que el régimen de las partes en el conflicto es de carácter privado y, que la pretensión se dirige a la declaración de la existencia de un contrato de suministro. Destacó que según las afirmaciones realizadas por la parte demandante en el escrito de traslado de excepciones de mérito, se logra advertir que Acuascoop LTDA. E.S.P. suministra agua no tratada a Corpoaguafría y que de acuerdo a lo señalado por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, el día 15 de abril de 2021 “Respecto del agua cruda es de mencionar que al no estar sometida a ningún tratamiento para ser apta para el consumo humano, escapa a las normas que rigen los servicios públicos”.[5] En consecuencia, consideró que por no relacionarse con un contrato de prestación de servicios públicos en los términos del artículo 128 de la Ley 142 de 1994, la autoridad competente para conocer del asunto es la jurisdicción ordinaria por tratarse de un contrato de suministro previsto en el Libro Cuarto, Título III, del Código de Comercio.[6] En consecuencia, ordenó remitir nuevamente el asunto al Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva.

 

6.                 El mencionado juzgado, mediante Auto del 26 de enero de 2023 resolvió declarar trabado el conflicto con el Juzgado Segundo Administrativo de San Gil. Argumentó que por tratarse de empresas de servicios públicos y de acuerdo a lo establecido en los artículos 104 y 155 del CPACA, la autoridad competente es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[7] En consecuencia, ordenó la remisión a la Corte Constitucional para dirimir el suscitado conflicto. 

 

7.                 El 23 de mayo de 2023 el asunto fue repartido al magistrado sustanciador, y el 26 de mayo de la misma anualidad, el expediente ingresó al despacho.[8]

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

9.                 Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[10]:(i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[11]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[12]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

10.             En el asunto objeto de estudio, la Sala plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva) y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Segundo Administrativo de San Gil) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con una demanda ordinaria de declaración de existencia de contrato de suministro de agua presentada por Acuascoop contra Corpoaguafría -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva y el Juzgado Segundo Administrativo de San Gil expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2, 5 y 6 supra) -presupuesto normativo-.

 

Naturaleza jurídica de las empresas de servicios públicos y su régimen jurídico

 

11.             La Ley 142 de 1994 establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y el artículo 14 incorpora distintas definiciones en el ámbito de regulación de estos servicios, dentro de ellas se encuentra la referente a las empresas de servicios públicos E.S.P, las cuales son catalogadas como empresas oficiales, mixtas o privadas, de acuerdo con el porcentaje de aportes públicos con que cuenten. Así, el numeral 14.5 del artículo en cita establece que una empresa de servicios públicos es oficial cuando tiene un capital compuesto en un 100% por aportes de la Nación, de las entidades territoriales, o de las entidades descentralizadas. El numeral 14.6 ibidem refiere a que una empresa de servicios públicos es mixta si en su capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen aportes iguales o superiores al 50%; y, por último, el numeral 14.7 ibidem señala que una empresa de servicios públicos es privada en el evento en que su capital pertenezca, en su mayoría, a particulares o entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente, para estos efectos, a las reglas a las que se someten los primeros.

 

12.             La Ley 142 de 1994 establece un régimen jurídico mixto que, en principio, es prevalentemente de derecho privado. En efecto, el artículo 32 de esa normativa establece: “Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado” De igual forma, el artículo 31 ibidem consagra que los contratos que celebren las entidades estatales, que prestan los servicios públicos referidos en esa ley, no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo que dicha ley disponga lo contrario.

 

13.             Ahora bien, Acuascoop LTDA. E.S.P., es un organismo cooperativo prestador de servicios públicos, de derecho privado sin ánimo de lucro, reconocido por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas mediante Resolución número 1422 del 8 de agosto de 1986, con personería jurídica del 5 de agosto de 1986.[13]

 

Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de las controversias relacionadas con contratos de suministro celebrados entre empresas de servicios públicos de régimen privado

 

14.             El artículo 15 del CGP dispone que corresponde “a la Jurisdicción Ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Ello significa que la competencia que se atribuye a la Jurisdicción Ordinaria es de carácter residual.

 

15.             Por su parte, el artículo 104.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA establece la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.

 

16.             En ese sentido, de conformidad con el parágrafo del mencionado artículo 104 del CPACA, se entiende por entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

 

17.             Por otro lado, el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 define a las entidades estatales como aquellas en las que el Estado tenga una participación del 50% o superior, cualquiera que sea su denominación. Asimismo, el artículo 32 de la misma ley establece que son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad.

 

18.             En materia de conocimiento jurisdiccional de las controversias contractuales y extracontractuales de las empresas de servicios públicos domiciliarios no hay una regulación exhaustiva en la Ley 142 de 1994. Así lo ha admitido el Consejo de Estado[14], al observar que dicha normativa estableció reglas específicas para el conocimiento por parte de las Jurisdicciones de lo Contencioso Administrativo y Ordinaria de determinados asuntos y guardó silencio respecto a otros.

 

19.             El Consejo de Estado hizo un recuento de las soluciones que esa corporación ha adoptado para establecer la jurisdicción que debía conocer las controversias de las empresas de servicios públicos[15]. En este sentido, en una primera etapa, resaltó la regla general del régimen jurídico privado de sus prestadores. Por tal razón, consideró que el conocimiento de sus controversias le asistía a la Jurisdicción Ordinaria. No obstante, en aquellos casos en los que, excepcionalmente, se tratara de asuntos que debían resolverse con la aplicación de normas de derecho público, su trámite le asistía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[16].

 

20.             En una segunda etapa, en relación con las controversias contractuales, se señaló que cuando los servicios públicos domiciliarios son prestados por entidades estatales, si bien se rigen por el derecho privado, el juez de sus controversias sería la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[17]. En una tercera etapa, que corresponde a la postura jurisprudencial vigente, dicho tribunal indicó que “se construyó una tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en las que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o de la jurisdicción ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencia de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas”[18].

 

21.             En suma, el Consejo de Estado consideró que en las situaciones en las que la ley no sea clara sobre los asuntos que deben conocer las Jurisdicciones Ordinaria y de lo Contencioso Administrativo, es necesario aplicar la cláusula general de competencia de esta última jurisdicción. Para el citado tribunal, dicha cláusula tiene el propósito de cubrir las lagunas interpretativas sobre la jurisdicción competente. Bajo ese entendido, el inciso 1° del artículo 104 del CPACA establece que: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

 

III. CASO CONCRETO

 

22.             La Sala Plena verifica que en el presente caso:

 

(i)   Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva) y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Segundo Administrativo de San Gil), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 10 de esta providencia.

(ii) Que Acuascoop LTDA. E.S.P. es una empresa prestadora de servicios públicos de régimen privado, la cual pretende que se declare la existencia de un contrato de suministro de agua “cruda”, sin tratar entre la demandante y Corpoaguafría. En consecuencia, encuentra la Sala que no se trata de contratos estatales pues no se cumple con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, pues no se trata de contratos celebrados por entidades públicas.

(iii)          Asimismo, encuentra la Sala que no se trata propiamente de la prestación de un servicio público domiciliario, ya que el objeto del contrato es el suministro de agua en bloque[19], es decir de agua no tratada, que no corresponde a la prestación del servicio público de agua potable de acuerdo a lo establecido en la Ley 142 de 1994.

(iv)           En esa línea, la venta de agua en bloque, se encuentra definida en el numeral 50 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, como “el servicio que se presta por las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto que distribuyen y/o comercializan agua a distintos tipos de usuarios”. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios señala que “el contrato de venta de agua en bloque es un contrato comercial y no un contrato de servicios públicos en los términos del artículo 128 de la Ley 142, puesto que no existe la relación usuario-empresa tal como lo dispone la norma en comento, ya que los contratos de venta de agua en bloque son producto de actuaciones exclusivas de la órbita privada de las empresas prestadoras”.

(v) En consecuencia, por tratarse de un aparente contrato de suministro celebrado entre dos sujetos de derecho privado, considera la Sala que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento del mismo.

 

23.             Por lo anterior, se dirimirá el conflicto de jurisdicciones en el sentido de declarar que a la jurisdicción ordinaria le corresponde conocer de la controversia propuesta por Acuascoop LTDA. E.S.P. contra Corpoaguafría y se remitirá el expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva para lo de su competencia.

 

24.             Regla de decisión: En aplicación de la cláusula general de competencia establecida en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del GGP, la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad civil es la competente para conocer de las controversias presentadas por las Empresa de Servicios Públicos privadas, relacionados con contratos de suministro cuando no conste que estos últimos puedan derivarse de un contrato estatal.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva y el Juzgado Segundo Administrativo de San Gil, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda presentada por el Acueducto Regional Cooperativo El Común (Acuascoop LTDA. E.S.P.) contra la Corporación del Acueducto y Alcantarillado Regional de Agua Fría (Corpoaguafría) corresponde al Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-3578 al Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida acción y para que comunique la presente decisión al Juzgado Segundo Administrativo de San Gil y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---